Моніторинговий звіт “Україна та Угода про Асоціацію: стоїмо у заторі”

Оцініть статтю

Поділіться Вашою думкою з нами

Дослідження, виконане коаліцією аналітичних центрів та експертів, пропонує інформацію щодо стану справ у просуванні України в енергетичній частині євроінтеграційних процесів. Ми даємо вам змогу побачити і оцінити, наскільки наша держава наблизилася до європейських правил гри в енергетичному секторі загалом та в кожній з його частин окремо. Виконання в 2017 році зобов’язань по кожній з директив, регламентів та положень УА було ґрунтовно проаналізовано та зроблено відповідні висновки, а також надано рекомендації.

Завантажити моніторинговий звіт “Україна та Угода про Асоціацію: стоїмо у заторі”

Наводимо ключові висновки:

У 2017 році Україна продовжила демонструвати поступ у впровадженні актів законодавства ЄС та положень Угоди про асоціацію.

Так, більшість із системних питань отримали законодавче закріплення – прийнято закони про ринок електроенергії, про оцінку впливу на довкілля, пакет енергоефективних законів. Неврегульованими питаннями залишились мінімальні запаси нафти і нафтопродуктів, питання прозорості у видобувних галузях, стратегічної екологічної оцінки, а також нова редакція Кодексу про надра.

Крім того, завдяки кадровим рішенням було розблоковано нормотворчу роботу, як у випадку з ініціативами Держгеонадр та АМКУ, або знято частину гострих питань, як після призначення нового складу Наглядової ради “Нафтогазу” чи при формуванні конкурсної комісії з обрання претендентів на посади членів НКРЕКП.

Міжнародні структури, передусім Єврокомісія, МВФ, ЄБРР та Світовий банк, а також Секретаріат Енергетичного Співтовариства, виступають скоординовано і зберігають свій вплив. Попри розмови про “втому від України”, ключові партнери зберегли високий рівень уваги та інтересу до перетворень енергетичних ринків в Україні.

Трендом року стало розкриття більшої кількості інформації та даних – як ініціативно з боку окремих відомств (Міненерговугілля, НКРЕКП), так і в таких фундаментальних питаннях як бюджетні транзакції, державні закупівлі, управління державними підприємствами. Запрацювали нові, гармонізовані з європейськими, правила щодо бухобліку та фінансової звітності, удвічі збільшено обсяг даних, що мають розкриватися у форматі відкритих даних.

Процес європейської інтеграції намагаються систематизувати і впорядкувати. Так, фактично перезасновано Урядовий офіс координації європейської та євроатлантичної інтеграції, прийнято новий план реалізації Угоди про асоціацію, розроблено новий порядок її моніторингу через так звані “скоркарди”.

Поряд з цим, на нашу думку, у процесі виконання Угоди про асоціацію у сферах енергетики і довкілля проявилися старі та виникла низка нових викликів.

Серйозною проблемою стали маніпуляції з виконанням вже прийнятих рамкових законів, коли закладені ними принципи та норми зазнали спотворення на рівні регулювання. Більше року Президент, Верховна Рада і Кабмін не могли створити комісію для відбору нових членів НКРЕКП, внаслідок чого робота регулятора була паралізована на 1,5 місяці. Попри звернення ЄС та інших партнерів, так і не змінено дискримінаційні правила на регульованому сегменті ринку газу. На систему закупівель ProZorro здійснено кілька “атак” за участі парламенту під прикриттям боротьби з кіберзагрозами чи за інтерес “національного виробника”. Якісних підзаконних актів бракує для пакету енергоефективних законів, законодавству про облік тепла.

Із наближенням виборчого циклу 2019 року, урядові структури будуть все більше реагувати на політично сенситивні питання, зокрема зміни підходів до цін і тарифів, системи соціального захисту, видатків на енергоефективність. Це суттєво знизить готовність влади до складних, непопулярних рішень, які залишаються єдиним можливим шляхом реформування після здійснення відносно “швидких перемог” у попередні роки.

Іншим викликом стали перешкоди у розкритті інформації та непрозорість на перших стадіях розробки документів. Зокрема, це стосувалося проектів підзаконних актів для реалізації “енергоефективного пакету”, які Мінрегіон до останнього відмовлявся надавати чи оприлюднювати. Як правило, важливі нормативно-правові акти публікуються для обговорення громадськими експертами вже на останніх стадіях, або взагалі не передбачають такого етапу та містять примітку “не потребує обговорення з громадськістю”.

З іншого боку, складна навігація на офіційних веб-ресурсах органів влади та регулювання також може приховувати важливі для побутових споживачів деталі для роботи енергоринків. Ілюстративним стало оновлення сайту Кабінету Міністрів, яке призвело до зникнення окремих планів імплементації.

Спостерігаються суттєві затримки з оприлюдненням прийнятих документів, робота над окремими нормативно-правовими актами продовжується навіть після їх формального ухвалення. Подібна доля спіткала План заходів щодо виконання Угоди про асоціацію, Національний план скорочення викидів від великих спалювальних установок, План заходів із впровадження систем енергетичного менеджменту в бюджетних установах.

Подібні порушення процедур прийняття урядових документів, або ж невиконання на практиці положень законодавства, є наслідками “заморожених конфліктів” всередині виконавчої вертикалі. Такі конфлікти відбуваються через різні інтереси залучених відомств або осіб, які можуть мати персональний характер, або через брак комунікації між апаратом та групами радників, що наділені повноваженнями з розробки проектів рішень. Прикладом першого типу конфліктів є протистояння між урядом та менеджментом НАК “Нафтогаз України” з питань реформування газового ринку, другого – допоміжних донорських проектів при міністерствах.

Замість пошуку рішень для вирішення проблеми сторони обмінюються звинуваченнями та затягують процес імплементації. Слід зазначити, що через конфлікт серед виконавців може страждати якість підготовлених проектів (ідеться, насамперед, про невідповідність документів ключовим принципам регуляторної політики); це також може призвести до зриву виконання зобовʼязань. Так, через неготовність до співпраці Держстат і НКРЕКП не можуть якісно формувати дані про кінцеві ціни енергоресурсів для промислових споживачів.

Не одержавши підтримки в заінтересованих органів влади, розробники документів намагаються обійти встановлені процедури. Зокрема, основні положення поданого низкою народних депутатів законопроекту щодо розвитку сфери виробництва рідкого палива з біомаси збігаються з наведеними в документі, розробленому Держенергоефективності й раніше відхиленому Міненерговугілля, Мінекономрозвитку, Мінінфраструктури та Державною регуляторною службою.

Система координації європейських реформ, попри спроби її змінити, пробуксовує. Зберігається присутність паралельних структур підготовки рішень, при цьому ресурси не вкладаються у підвищення рівня професійності, поглиблення знань та в цілому суттєво вищу спроможність міністерств та регулятора. Заступники міністрів з євроінтеграції або свідомо усуваються від прийняття рішень за їх сферою компетенції, або позбавлені чіткого підпорядкування, задач та інструментів.

Це дослідження створене за підтримки Європейського Союзу та Міжнародного фонду “Відродження”. За зміст цієї публікації несуть відповідальність Громадська організація “ДІКСІ ГРУП”, а також Громадянська мережа “ОПОРА”, Всеукраїнська громадська організація “Енергетична Асоціація України”, Ресурсно-аналітичний центр “Суспільство і довкілля”, Асоціація “Європейсько-Українське енергетичне агентство”.